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a cura di Ilaria Muccetti

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A distanza di 6 mesi dalla delibera, 31 gennaio 2020, del Consiglio dei Ministri sullo stato d’emergenza, con validità fino al 31 luglio, il costituzionalista Enzo Di Salvatore, docente di Diritto Costituzionale italiano e comparato e Giustizia costituzionale dell’università di Teramo, ribadisce la discutibilità dei DPCM e delle Ordinanze regionali durante la fase 1 della chiusura nazionale per fronteggiare il coronavirus. Contestualmente sottolineando la distopica burocratizzazione della politica affetta sempre più dal virus della tecnica, mostrandosi quest’ultimo particolarmente attivo in ambito europeo dal Trattato di Maastricht in poi. Inoltre, la bizzarra conduzione dell’emergenza sanitaria a livello politico e giuridico da parte del governo giallo-rosso sembra non avere fine, è infatti delle ultime ore la proposta dell’esecutivo di prorogare fino al 31 ottobre, e non più fino a fine anno come inizialmente si parlava, la scadenza dello stato emergenziale. A di là delle incertezze che potranno ricadere sul mondo del lavoro e di conseguenza sulle famiglie italiane, il diritto eccezionale sembra stia diventando la regola e ciò non può essere, citando il costituzionalista e giudice emerito della Corte Costituzionale Sabino Cassese “non basta che vi sia il timore o la previsione di un evento calamitoso. Occorre che vi sia una condizione attuale di emergenza” scrive sul Corriere della Sera. Come lo stesso Di Salvatore ha anticipato in esclusiva per CSEPI “il nostro sistema non contempla lo stato d’eccezione, ma disciplina l’emergenza”.

Negli ultimi mesi abbiamo assistito al proliferare di provvedimenti governativi che, puntualmente, venivano disattesi o derogati da ordinanze regionali. Così come sulla natura del virus, che ha colpito quasi tutti i Paesi del Mondo, c’è gran confusione tra gli esperti in materia, allo stesso tempo possiamo dire che vige un gran caos a livello legislativo in Italia. Molti costituzionalisti, tra i quali l’ex Presidente della Corte Costituzionale Antonio Baldassarre, hanno ritenuto i dpcm “incostituzionali”. Perché?

Occorre muovere dalla delibera del Consiglio dei ministri adottata il 31 gennaio scorso, con la quale si è dichiarato lo stato di emergenza fino al prossimo 31 luglio. In questo arco temporale si è avuto un primo decreto-legge il 23 febbraio, al fine di porre rimedio alla situazione d’emergenza che si era inizialmente determinata in alcune aree del territorio nazionale, e cioè in Lombardia e Veneto. Sulla base di questo decreto-legge sono stati poi adottati alcuni DPCM. Ora, il nostro ordinamento non contempla lo stato d’eccezione e la sospensione delle garanzie costituzionali, ma disciplina l’emergenza (oltre che lo stato di guerra); e lo fa all’art. 77 Cost., dove si prevede che in casi straordinari di necessità e di urgenza il Governo, sotto la sua responsabilità, può adottare decreti-legge, nel rispetto, appunto, delle garanzie costituzionali. Il che vuol dire che non vi sarebbe spazio per i DPCM, che sono atti amministrativi generali e non atti aventi forza di legge. Gli atti equiparati alla legge sono soltanto quelli indicati in Costituzione. Come diceva Crisafulli, il novero delle fonti primarie è chiuso a livello costituzionale. Nel rispetto delle garanzie costituzionali vuol dire, per esempio, che il Governo deve presentare i decreti-legge in Parlamento perché siano convertiti in legge e che le libertà possano essere limitate solo con legge o con atti equiparati alla legge e non con DPCM. Non è un fatto meramente formalistico. Perché anzi: proprio il ricorso al DPCM, sulla base del decreto-legge, finirebbe per aprire ad un espediente di tipo formalistico: i provvedimenti non hanno inciso sulla materia “sanità”, ma sulle libertà. E i decreti-legge dovevano contenere norme auto-applicative. Invece, i DPCM non solo hanno dato esecuzione/attuazione ai decreti-legge adottati, ma vi hanno persino derogato. E così è accaduto pure con le ordinanze regionali. Il DPCM, come dicevo, è un atto amministrativo generale, adottato dal Presidente del Consiglio dei Ministri (e non dal Consiglio dei ministri), senza che il Presidente della Repubblica intervenga in alcun modo e senza che vi sia il controllo del Parlamento. L’unico rimedio che si avrebbe a fronte di un DPCM illegittimo sarebbe quello del sindacato da parte del giudice amministrativo. In breve: i decreti-legge hanno autorizzato l’adozione di DPCM, di ordinanze regionali, di ordinanze sindacali e di ordinanze della protezione civile e questi atti sono stati adottati talvolta persino in deroga a quanto prevedevano i decreti-legge. Gli interventi hanno di fatto riguardato pressoché tutti i diritti di libertà: dalla circolazione e soggiorno all’iniziativa economica privata.

Il problema delle restrizioni alle libertà costituzionali garantite non si è fermato ai soli dpcm, ad aggiungere benzina sul fuoco ci hanno pensato anche i Presidenti di Regione che hanno totalmente contravvenuto alle regole sulle fonti del diritto e alla stessa Costituzione Italiana. Le loro ordinanze, spesso, hanno derogato di fatto ai dpcm. Come è stato possibile ciò?

Per quello che si diceva, appunto. E ciò ha aperto ad una sovrapposizione di interventi. Il decreto-legge che ha modificato quello del 23 febbraio ha autorizzato sia il Presidente del Consiglio, sia i Presidenti di Regione ad intervenire adottando una o più misure tra quelle ivi elencate. La regola doveva essere la seguente: fino a quando non fosse intervenuto il Presidente del Consiglio, il Presidente della Regione avrebbe potuto spiegare il suo intervento scegliendo una o più misure tra quelle elencate. Ma i Presidenti di Regione sono intervenuti, in alcuni casi, a prescindere dall’intervento del Presidente del Consiglio e, in altri casi, con misure ulteriori, e cioè non contemplate dal decreto-legge. In pratica, derogando a quanto prevedeva il decreto-legge. Quando ci si è accorti che non vi era alcun controllo parlamentare sugli atti adottati dal Presidente del Consiglio, si è stabilito che il Presidente del Consiglio dovesse riferire ogni 15 giorni alle Camere su tutte le misure adottate, e quindi anche sulle ordinanze regionali, tentando, con ciò, di porre rimedio ad una “anomalia”: mentre il Presidente del Consiglio continuava ad essere politicamente responsabile dinanzi al Parlamento (essendo i decreti-legge adottati sotto la responsabilità del Governo), i Presidenti di Regione non sarebbero stati responsabili per le ordinanze adottate dinanzi a nessuno, nel senso che non v’è stato alcun Presidente di Regione che si sia presentato dinanzi al Consiglio reginale per riferire delle misure adottate. Questa responsabilità ha finito per assumersela indirettamente il Presidente del Consiglio riferendo alle Camere. Ci si può chiedere se l’intervento delle Regioni fosse dovuto. E la risposta può essere duplice: si può ritenere che il decreto-legge, pur non potendo derogare al sistema delle garanzie costituzionali, possa derogare al consueto riparto delle competenze tra Stato e Regioni, essendo assurdo che possa intervenire solo nelle materie di competenza dello Stato (non avendo le Regioni la possibilità di ricorrere al decreto-legge); oppure si può concludere che il decreto-legge non possa derogare al riparto delle competenze e però, in questo caso, potrebbe attrarre a sé la competenza (fermo restando che le limitazioni ai diritti possano darsi solo con legge o atto avente forza di legge dello Stato), nel rispetto delle garanzie individuate dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 303 del 2003, e cioè: nel rispetto del principio di proporzionalità e del principio di leale collaborazione.

Quale sarebbe stata la soluzione migliore?

Per quanto riguarda i rapporti con le Regioni, il Governo avrebbe dovuto, semmai, coinvolgerle formalmente e a monte, attraverso lo strumento dell’intesa, e non delegando loro a valle la possibilità di intervenire con proprie ordinanze, aprendo, con ciò, di fatto al caos normativo. Per quanto riguarda l’intervento dello Stato in sé, il ricorso ai DPCM rischia ci creare un precedente pericoloso. Un esempio: se in futuro un nuovo governo, magari di segno opposto all’attuale, dovesse praticare politiche restrittive sull’immigrazione ed impedire lo sbarco e la libera circolazione dei migranti con DPCM, adducendo il fatto che sia urgente intervenire, difficilmente gli si potrà opporre qualcosa...

In conclusione, più che per ragioni giuridiche sembrerebbe che si sia agito per questioni politiche.

Ci potrebbe essere anche spazio per una lettura di questo tipo: il Presidente del Consiglio interviene con DPCM assumendosi personalmente, agli occhi dei cittadini, la responsabilità politica delle misure adottate. Se il risultato è positivo, allora si riversano le misure in un decreto-legge e lo si presenta alle Camere; in questo modo sia il Governo collegialmente dinanzi al Parlamento, sia le forze politiche dinanzi ai cittadini accettano di assumere la responsabilità politica per ciò che si è fatto. Con questo non intendo dire che questa responsabilità non esista qualora intervenga il Presidente del Consiglio. Ma dal punto di vista mediatico – e, quindi, elettorale – il risultato potrebbe essere molto diverso. Tanto più che Conte è un tecnico prestato alla politica; e personalmente non soffre alcun problema di consenso elettorale. Non devo certo ricordare quanto sia stata personalizzata tutta la gestione dell’emergenza, a partire dalle conferenze stampa praticamente settimanali.

Le stranezze di questo Conte bis non terminano, ricordiamo le 102 proposte della Task force, con a capo Colao, scritte in 121 pagine per il rilancio del Paese. Dov’è finito il ruolo della politica?

La politica spesso viene fatta coincidere, in modo sbagliato, con la competenza. Ma quest’ultima è tecnica mentre la politica non lo è o comunque non lo è necessariamente. La politica è saper assumere decisioni: gli esperti hanno il compito di indicare la strada per tradurre in atto una certa idea politica, perché la politica possa, appunto, decidere nel migliore dei modi. A me pare che il Piano Colao non si limiti a indicare la strada da percorrere, ma suggerisca persino ricette politiche. Anche qui: questo non vuol dire che qualora il Governo recepisse quelle ricette, responsabile sia la task force dei tecnici. Però è significativo del fatto che la politica sia a corto di idee e che sia fatta coincidere ormai con la competenza.

Un po' quello che accade con l’Unione Europea…?

L’Unione europea è il luogo della tecnocrazia e anche dello statalismo, con alcuni Governi che si ergono a protagonisti del processo di integrazione. Nessuno ha espressamente affidato all’UE la politica economica, essendo l’UE solo competente a coordinarla in sede di Consiglio, ma nonostante questo le misure adottate sul piano della politica monetaria incrociano, inevitabilmente, il piano della politica economica degli Stati (come dimostra l’ultima sentenza del Tribunale costituzionale federale tedesco sul Quantitative Easing della BCE); in altri termini, le decisioni esercitate nell’ambito della politica monetaria hanno un impatto sulla politica economica dello Stato membro e, quindi, sulla politica tout court. Quando infatti si interviene con strumenti quali il MES, il Fiscal Compact e, più in generale, con tutti gli atti della c.d. governance economica europea si hanno ricadute sul piano dell’indirizzo politico degli Stati: dire che bisogna ridurre il debito pubblico perché non si deve sforare il 3% deb/pil cosa vuol dire? Tutto questo come si traduce? Si traduce in scelte che lo Stato deve fare: per dirla diversamente, con tagli alla spesa pubblica (sanità, istruzione) o investimenti (infrastrutture, ecc.); ogni anno lo Stato membro presenta il PNR in sede europea e sulla bontà delle misure da mettere in campo si esprimono la Commissione europea e il Consiglio. Il mix di tecnocrazia e statalismo apre, dunque, ad un problema: quello della legittimazione democratica del processo di integrazione. Che passa attraverso una decisione politica. Per questo ritengo si sia giunti ad un bivio: o si decide che l’UE debba divenire un autentico “soggetto politico”, legittimato democraticamente (e non un “soggetto sui generis” con un Parlamento europeo che partecipa al processo decisionale in modo molto contenuto e con istituti di democrazia – come quella “partecipativa” – che, nei fatti, finiscono per essere vuoti espedienti inadatti a colmare il deficit democratico) oppure possiamo anche abbandonare questa esperienza, ormai lontana anni luce da ciò che avrebbero voluto che fosse Calamandrei, Silone, Colorni, Rossi e tutti gli altri: tertium non datur.

 

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